BR1 REVISJON AV JURIDISK STRATEGI

Byrådssak 38/05

REVISJON AV JURIDISK STRATEGI

Sammendrag:

Eksisterende juridisk strategi ble vedtatt i bystyret 03.12.1997. Strategien består av et hovedmål, 5 delmål, strategier under delmålene og ca. 150 tiltakspunkter under disse igjen.

Byrådet har gjennomført en kartlegging av status for tiltakspunktene, og funnet at de i alt overveiende grad er gjennomført eller er under gjennomføring. Noen tiltak er av en slik art at de vil være under løpende utvikling. Ettersom tiden går vil en så omfattende tiltaksliste bli mer eller mindre uaktuell. Det kan skje for eksempel fordi tiltakene er gjennomført eller fordi de blir uaktuelle som følge av utviklingen. Det viser seg blant annet at flere av tiltakene har tatt andre retninger som følge av utviklingen innenfor IKT. Med tiden kan dessuten andre tiltak aktualisere seg.

Byrådet foreslår i saken her en juridisk strategi i revidert form. Forslaget tar utgangspunkt i hovedmålet og delmålene i dagens juridiske strategi som foreslås videreført som hovedprinsipper for ivaretakelse av de juridiske sidene ved kommunens virksomhet. Revidert juridisk strategi vil legge føringer for handlingsplaner og tiltak. Byrådet vil vurdere om handlingsplaner og tiltak skal legges inn under andre fagstrategier som er under utarbeidelse, eller om de skal samles under paraplyen av den reviderte juridiske strategien.

I forbindelse med vedtagelsen av eksisterende juridisk strategi ble noen av tiltakspunktene eksplisitt vedtatt av bystyret, mens resten ble tatt til orientering. Byrådet har vurdert de tiltak og prinsipper som ble eksplisitt vedtatt av bystyret, og fremmer forslag til videreføring eller opphevelse. De tiltakspunkter som ble tatt til orientering vil bli nærmere vurdert av byrådet. De tiltakspunktene som har preg av å være prinsipper/ leveregler ønsker byrådet i hovedsak å videreføre, men konkrete tiltak vil bli vurdert i lys av den utviklingen som har skjedd i etterkant av vedtagelsen av eksisterende juridisk strategi.

Saksfremstilling:

1. Innledning

Bystyret vedtok 03.12.1997 sak 786 en juridisk strategi for kommunen. Strategien var basert på forslag fra byrådet i byrådssak 229/96 som igjen var basert på et forslag fra Kommuneadvokaten. Juridisk strategi består av ett hovedmål, fem delmål med strategier, og en rekke tiltak under strategiene. Tiltakene ble fra byrådets side foreslått som "aktuelle" eller "mulige" tiltak. Bystyret vedtok strategien og gjorde eksplisitte vedtak for noen av tiltakspunkter til og med det tredje delmålet. Resten av strategien ble tatt til orientering. Juridisk strategi omhandler ikke bare juridiske forhold, men like mye administrative og økonomiske forhold.

Juridisk strategi utløste et omfattende arbeid i kommunens administrasjon for å følge opp tiltakene som lå under strategiene og delmålene. Det var 153 tiltakspunkt som var foreslått i saken, og disse har svært ulik kompleksitet og arbeidsomfang. Tiltakene er også uensartet utformet; de fleste har karakter av tiltak som skal gjennomføres, mens noen har karakter av strategier eller prinsipper som skal etterleves. De fleste tiltakene er nå gjennomført, eller de praktiseres. Det gjenstår arbeid med noen få av dem. Det vises til trykt vedlegg 2 "Status vedrørende tiltakspunktene under juridisk strategi ..."

I noen tilfelle har utviklingen løpt forbi tiltakene, for eksempel ved at IKT-teknologien har tilført mer hensiktsmessige arbeidsmetoder enn dem man hadde til rådighet på nittitallet. Av denne grunn kan tiltakene ha tatt nye retninger, selv om de har som formål å oppnå det samme resultat.

Ettersom juridisk strategi også beveger seg på området for økonomiforvaltning og administrative forhold er mange av problemstillingene løftet inn prosjekter/ strategier som kommunen arbeider med på disse fagfeltene. Bestrebelser for gode og riktige tjenester samt effektiv ressursutnyttelse må være et løpende arbeid i kommunen.

2. Hovedmålet og de 5 delmålene - status

Hovedmålet:

Oslo kommunes håndtering av rettslige spørsmål skal bedres, slik at kommunens brukere og ansatte sikres en riktig og effektiv tjeneste- og myndighetsutøvelse og at kommunens økonomiske og juridiske posisjoner ivaretas best mulig.

Delmål 1 - Organisasjon og regelverk:

Oslo kommunes organisasjon skal være basert på klare og funksjonelle prinsipper, herunder klar organisatorisk plassering av alle organer og klare delegasjons- og instruksjonslinjer. Kommunens regelverk skal ha god teknisk kvalitet og være lett tilgjengelig for interne og eksterne brukere.

Status - delmål 1: Tiltakene er stort sett gjennomført, noen av dem er under løpende forbedring/ utvikling. Prinsipper for kommunens organisering og bruk av tilknytningsformer er klargjort, blant annet i forvaltningsmeldingen, bystyremelding 2/95. Kvalitetssikring og oppdatering av kommunens regelverk er et løpende arbeid. Regelverksdatabasen har vært i drift ca ett år, og nye forbedringer er under arbeid. Regelverksdatabasen er under klargjøring for å legges ut på internett.

Delmål 2 - Privatrett:

Oslo kommunes rettslig-økonomiske interesser skal ivaretas best mulig gjennom en styrket

og profesjonell anskaffelses-, pengekravs- og eiendoms(kontrakts)-forvaltning, basert på forretningsmessige prinsipper. Det klargjøres når kommunen opptrer privatrettslig.

Status - delmål 2: De fleste av tiltakene er gjennomført, men vil være under løpende utvikling. Noen få tiltak er gjenstand for revurdering. Det er brukt ressurser på å bygge opp en god anskaffelseskompetanse i kommune. Eiendomsreformen, med opprettelse av eiendomsforetakene har som siktemål å profesjonalisere eiendomsforvaltningen.

Delmål 3 - Tariff- og arbeidsrett:

Oslo kommune skal ivareta og klargjøre sin rolle som en profesjonell og samordnet arbeidsgiver på alle nivåer i organisasjonen, og skal ha et avtale- og regelverk som er teknisk og innholdsmessig klart.

Status - delmål 3: De fleste tiltakspunktene er gjennomført. Noe vil være gjenstand for forhandlinger også ved senere tariffrevisjoner og er et løpende arbeidsgiveransvar. Avtaleverket dreier seg om gjensidige forpliktelser mellom to parter, og kan ikke endres ensidig av kommunen som arbeidsgiver.

Delmål 4 - Offentlig rett:

Oslo kommune skal sikre brukerne en riktig og effektiv tjeneste- og myndighetsutøvelse, blant annet ved en avgrensning og klargjøring av når kommunen opptrer offentligrettslig og ved kvalitetssikring av saksbehandlingen.

Status - delmål 4: De fleste tiltakspunktene under dette delmålet handler om ledelses- og kompetanseutvikling. Dette er et løpende arbeidsgiveransvar.

Delmål 5 - Juridisk saksutredning, rådgivning, prosedyre m m:

Utredning av rettslige problemstillinger skal inngå som ledd i Oslo kommunes saksforberedelse. Juridisk rådgivning og prosedyre skal sikres og ivaretas på en profesjonell måte.

Status - delmål 5: Mange av tiltakspunktene er gjennomført ved rettsinstruksen, vedtatt av bystyret i sak 10/2001. Behovet for juridisk kompetanse, balansert mot annen type fagkompetanse vil til enhver tid være et ansvar for vurderinger for byrådet og virksomhetene som arbeidsgiver.

3. Byrådets vurdering av juridisk strategi - forslag til fornyet juridisk strategi

Strategidokumenter med tiltak vil alltid være preget av den tiden den ble vedtatt. Juridisk strategi kom mot slutten av en periode med omfattende oppryddinger av uheldige forhold i kommunen som hadde utviklet seg utover åttitallet. Samtidig pågikk det et moderniseringsarbeid på det økonomiske, administrative og organisatoriske området. Dette moderniseringsarbeidet hadde kommet i gang i forkant av juridisk strategi.

I juridisk strategi har hovedmålet og delmålene preg av å være strategier. Det som er kalt strategier er for en stor del tiltak, mens det som er kalt tiltak er underpunkter under disse tiltakene igjen. Enkelte av tiltakene har preg av å være prinsipper som skal etterleves, ikke tiltak som skal gjennomføres.

Tiltakene mister sin aktualitet etter hvert som de gjennomføres, men nye tiltak kan aktualisere seg i takt med utviklingen. Når juridisk strategi skal videreføres, bør den omarbeides ved at den omfattende tiltaksdelen tas ut. Byrådet ønsker juridisk strategi som et mest mulig bestandig policy-dokument som skal gi rettesnorer for handlingsplaner og tiltakspunkter. Handlingsplaner og tiltakspunkter kan videreutvikles og skiftes ut i takt med tiden.

Byrådet foreslår i saken her en revidert juridisk strategi. Det tas utgangspunkt i gjeldende juridiske strategi som videreføres i noe justert form. Strategien fastsetter hovedprinsipper for hvorledes de juridiske aspektene ved Oslo kommunes myndighetsutøvelse, tjenesteproduksjon og drift skal ivaretas.

Mange av strategiene i dagens juridiske strategi og som foreslås videreført, har flere berøringspunkter med andre fagstrategier. Juridisk strategi vil legge føringer for andre overordnede fagstrategier for kommunens organisasjon, for eksempel strategier for ledelses- og kompetanseutvikling, anskaffelsesstrategier, eierstrategier for selskaper, IKT-strategier, økonomiplaner med mer. Når det gjelder den nærmere utmeisling av handlingsplaner og tiltak vil byrådet vurdere om disse skal skje i forbindelse med andre fagstrategier som vil bli utarbeidet, eller om de skal sorteres under paraplyen av den nye juridiske strategien. I begge tilfelle vil tiltakene få en tilknytning til den juridiske strategien.

I forbindelse med vedtagelsen av eksisterende juridisk strategi ble noen av tiltakspunktene eksplisitt vedtatt av bystyret, mens resten ble tatt til orientering. Byrådet har vurdert de tiltak og prinsipper som ble eksplisitt vedtatt av bystyret, og fremmer forslag til om de skal videreføres eller oppheves, det vises til vedtakspunkt 2 og trykt vedlegg 1. De tiltakspunkter som ble tatt til orientering vil bli nærmere vurdert av byrådet. De tiltakspunktene som har preg av å være prinsipper/ leveregler ønsker byrådet i hovedsak å videreføre, men konkrete tiltak vil bli vurdert i lys av den utviklingen som har skjedd i etterkant av vedtagelsen av eksisterende juridisk strategi.

4. Forslag til revidert juridisk strategi med kommentarer:

Mål:

Kommunen skal ivareta de rettslige aspektene ved hele sin virksomhet på best mulig måte:

· Som myndighetsutøver og tjenesteleverandør for sin befolkning skal kommunen ivareta innbyggernes rettigheter slik de fremgår av lover, forskrifter og de standarder som kommunen selv har vedtatt.

· De ansattes rettigheter og plikter skal ivaretas i tråd med lov, avtale- og regelverk.

· For å sikre en riktig og kostnadseffektiv bruk av de totale ressursene skal kommunen sørge for en profesjonell ivaretakelse av sin privatrettslige posisjon.

Kommentar til målet:

Målet er en omskrivning av nåværende hovedmål for juridisk strategi.

Strategi for juridisk kompetanse:

Utredning av rettslige problemstillinger skal inngå som ledd i Oslo kommunes saksforberedelse. Juridisk rådgivning og prosedyre skal sikres og ivaretas profesjonelt.

Oslo kommune skal sørge for nødvendig kompetanse, slik at saksbehandlingen skjer i korrekte former.

· Beslutningstagerne skal i forkant ha oversikt over de rettslige konsekvensene av sine vedtak

· Det bør være nødvendig og tilstrekkelig juridisk kompetanse på alle nivåer i kommunen. På områder av stor økonomisk og/eller rettslig betydning skal kommunen sentralt ha juridisk kompetanse til å bistå virksomhetene i saksbehandlingen.

· Kommunen skal ha en sentral enhet som bistår med advokattjenester i form av juridisk rådgivning og prosedyre.

Kommentar til strategi for juridisk kompetanse:

Strategiens innhold motsvarer nåværende delmål 5 samt delvis delmål 4, men er omskrevet blant annet fordi rettsinstruksen er vedtatt. Tredje kulepunkt omhandler Kommuneadvokaten. Når det gjelder juridisk kompetanse er det nødvendig å vurdere denne opp mot annen fagkompetanse som kommunen har behov for. Punktet indikerer ikke at det nødvendigvis skal være jurister på alle nivåer i kommunens administrasjon, men at den juridiske kompetansen totalt sett skal være dekket i tilstrekkelig grad. Det bør vurderes å bygge opp kompetansesentra på områder med særlig behov. Eksempler på virksomheter som har utviklet juristmiljøer av høy kvalitet er utviklings- og kompetanseetaten når det gjelder anskaffelsesområdet, og byrådsavdelingen når det gjelder arbeidsgiverområdet.

Strategi for styring og organisering:

Oslo kommunes organisasjon skal være basert på klare og funksjonelle prinsipper, herunder klar organisatorisk plassering av alle organer og klare delegasjons- og instruksjonslinjer.

· Kommunen skal benytte seg av organer etter kommuneloven som gir en god tilpasning til den parlamentariske styreformen

· Styringslinjene skal være klare, og ansvarsforholdene skal tydelig fremgå

· Kommunen skal benytte seg av hensiktsmessige tilknytningsformer, og utforme eierstrategier for sine foretak og selskaper

Kommentar til strategi for styring og organisering:

Strategiens innhold motsvarer halvparten av nåværende delmål 1. Når det gjelder de rettslige sider av styringssystemet og organiseringen av kommunen, er det gjort en rekke tilpasninger, både i kommuneloven og i kommunen internt (i kommunen er det trukket opp retningslinjer i forvaltningsmeldingen, bystyremelding 2/95). Det skjer likevel stadig endringer som gjør at det må være en løpende oppmerksomhet rundt disse tema. Lovgiver har etter 2000 introdusert nye organisasjonsformer (for eksempel kommunale foretak og interkommunale selskaper) som må få sin tilpasning til kommunens politiske styringssystem, og det er grunn til å tro at nye organisasjonsformer vil komme i fremtiden.

Strategi for kommunens regelverk:

Kommunens regelverk og delegasjonsoversikter skal ha god teknisk kvalitet og være lett tilgjengelig for interne og eksterne brukere.

· Kommunens regelverk skal oppdateres når det er behov for det

· Regelverkene skal inndeles og sorteres under ulike kategorier;

- forskrifter (som gir rettigheter/ plikter til innbyggerne),

- instrukser (som gir bestemmelser om behandlingsmåter og prosedyrer internt i kommunens organisasjon)

- eventuelle andre kategorier regelverk som fastsettes i en instruks for regelverksarbeid

· Delegasjon av myndighet (fullmakter) skal formuleres og holdes samlet på en oversiktlig måte. Delegasjon av myndighet på beslektede områder bør skje i samme vedtak.

· Ved hjelp av IKT skal regelverkene og delegasjonsvedtakene (fullmaktene) gjøres lett tilgjengelig

Kommentar til strategi for kommunens regelverk:

Strategien motsvarer innholdet i den andre halvparten av nåværende delmål 1. Utviklingen på IKT-området har gitt langt bedre verktøy for regelverksforvaltning og -formidling enn det man tidligere hadde til rådighet. På dette området pågår det for tiden mye aktivitet. Kommunens regelverksdatabase er utviklet av ansatte i kommunen i samarbeid med ekstern leverandør, og er under forbedring når det gjelder brukervennlighet. Det skal lages støtteverktøy i form regelverksinstruks/veileder når det gjelder utforming av kommunens interne regelverk.

Strategi for ivaretakelse av kommunens privatrettslige posisjon:

Oslo kommunes rettslig-økonomiske interesser skal ivaretas gjennom en profesjonell forvaltning basert på forretningsmessige prinsipper når det gjelder anskaffelser, kontrakter og kommunale eiendommer.

· Oslo kommune skal ha en anskaffelsespolitikk og en kontraktsforvaltning som er i tråd med lov og forskrift om offentlige anskaffelser, og som sikrer en optimal utnyttelse av markedet.

· Oslo kommune skal forvalte sin eiendomsmasse slik behovet til enhver tid tilsier og slik at verdien av den enkelte eiendom ikke forringes.

Kommentar til strategi for ivaretakelse av kommunens privatrettslige posisjon:

Strategien motsvarer innholdsmessig nåværende delmål 2. Etter vedtagelsen av nåværende juridiske strategi har det blitt nedlagt mye arbeid i å profesjonalisere både kommunens anskaffelseskompetanse og eiendomsforvaltning.

Når det gjelder anskaffelser har kommunen gjennom det siste tiåret bygget opp sin kompetanse. Området vil være sterkt fokusert også i tiden fremover. For eksempel kan det nevnes at kommunens anskaffelser utgjorde ca 9 milliarder i 2003 (ekskl. bl a tilskudd til Oslo Sporveier og eiendomskjøp), mens det totale driftsbudsjettet var på ca 28 milliarder. Det videre arbeidet med anskaffelsesstrategier og oppbygging av kompetanse vil forankres i dette strategipunktet, men også i strategipunktet for juridisk kompetanse.

Eiendomsreformen ved opprettelse av eiendomsforetakene er gjennomført, men det arbeides fortsatt med justeringer og tilpasninger av eiendomsforetakene i kommunens organisasjon. Det videre arbeidet med eiendomsreformen vil dels ha sin forankring i dette strategipunktet og dels i strategipunktet for styring og organisering.

Strategi for ivaretakelse av arbeidsgiverrollen:

Oslo kommune skal ivareta og klargjøre sin rolle som en profesjonell arbeidsgiver på alle nivåer i organisasjonen.

· Oslo kommune skal ha en aktiv arbeidsgiverpolitikk for å beholde og rekruttere kompetente medarbeidere og ledere i kommunen og for å skape et godt faglig arbeidsmiljø.

· Oslo kommune skal ha et avtale- og regelverk som er teknisk og innholdsmessig klart.

· Personalforvaltningen skal skje i korrekte former og under hensyn til likebehandling.

Kommentar til strategi for ivaretakelse av arbeidsgiverrollen:

Strategien tilsvarer innholdsmessig nåværende delmål 3 i en oppdatert form.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Juridisk strategi som sådan har ingen konkrete økonomiske eller administrative konsekvenser. Noen tiltak under juridisk strategi kan kreve budsjettmidler, men dette vil bli vurdert i tilknytning til budsjettbehandlingen for det enkelte år. Strategien setter hovedfokus på at kommunen skal ivareta de rettslige aspektene ved hele sin virksomhet på best mulig måte, og således gi sitt bidrag til en korrekt myndighetsutøvelse og en kostnadseffektiv drift av kommunen.

Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak:

1. Juridisk strategi for Oslo kommune:

Mål:

Kommunen skal ivareta de rettslige aspektene ved hele sin virksomhet på best mulig måte:

· De ansattes rettigheter og plikter skal ivaretas i tråd med lov, avtale- og regelverk